Sluiting van de 13e INB-zitting voor de onderhandeling van het Pandemieverdrag, 16 april 2025.
Door Sylvia Mesesi
Op 15 april 2025 heeft het Intergouvernementeel Onderhandelingsorgaan (INB) zijn 13e en laatste onderhandelingssessie van het WHO Pandemieverdrag afgerond.[1] Het definitieve ontwerp heeft nu groen licht gekregen, met alleen nog redactionele en formatteringsaanpassingen. Dit betekent dat de tekst klaar is om te worden voorgelegd aan de 78e Wereldgezondheidsvergadering (WHA) in mei voor formele goedkeuring met een tweederde meerderheid. De overeenkomst wordt dan opengesteld voor ratificatie door staten en formele bevestiging door regionale organen.
De overeenkomst is nog niet bindend. Maar als 60 landen ratificeren, treedt het 30 dagen later in werking in die landen.[2] Ratificatie is de rechtshandeling waarmee een staat ermee instemt gebonden te zijn door de overeenkomst. Goedkeuring is daarentegen een politiek signaal, waaruit de bereidheid van de Vergadering blijkt om de Overeenkomst te promoten en de lidstaten aan te moedigen de volgende stappen te zetten.
Het is belangrijk om te vermelden dat er nog moet worden onderhandeld over de technische bijlage bij de overeenkomst, over het “Pathogen Access and Benefit-Sharing System” (PABS).[3] De landen hopen de onderhandelingen tegen mei 2026 af te ronden. Dit kan echter tot 2027 of 2028 duren. Omdat de hoofdovereenkomst en de PABS-bijlage als een pakket worden beschouwd, zal de WHO de hoofdovereenkomst niet openstellen voor ratificatie totdat de PABS-bijlage is afgerond. Dit betekent dat het verdrag waarschijnlijk niet voor 2029 in werking zal treden.[4]
Aanhoudende belangrijke punten van zorg
Het doel van de overeenkomst is ervoor te zorgen dat de chaotische, ongecoördineerde en onrechtvaardige wereldwijde reactie op COVID-19 zich niet herhaalt. Een sterke nationale en mondiale capaciteit op het gebied van de preventie van, paraatheid voor en reactie op een pandemie (PPPR) is daarbij cruciaal.[5] Achter deze ambitie blijven zich echter, ondanks de herzieningen, controversiële bepalingen en dubbelzinnige formuleringen verschuilen.
- Vage en losjes gedefinieerde termen
De overeenkomst bevat veel dubbelzinnige termen die ruimte laten voor interpretatie en mogelijke manipulatie. Een goed voorbeeld is de term "essentiële gezondheidsdiensten". Volgens de WHO 2022 Richtlijn voor Abortuszorg, wordt ‘comprehensive abortioncare’ nu geclassificeerd als essentieel onderdeel van het zorgaanbod.[6] Dit betekent dat overal waar de term voorkomt in de overeenkomst, deze impliciet abortusdiensten en abortusgerelateerde producten kan omvatten.
Hoewel de recent gewijzigde Internationale Gezondheidsregeling (IHR) van 2005 probeert om "relevante gezondheidsproducten" duidelijker te definiëren, blijft de taal vatbaar voor alternatieve interpretaties.[7] Dit probleem is systemisch in het hele document, aangezien ook de term ‘pandemie’ onvoldoende gedefinieerd is. Deze vaagheid brengt serieuze risico’s met zich mee voor zowel de nationale soevereiniteit als de juridische duidelijkheid.
- Gelijkheid en uitwisseling van ziekteverwekkers
Het verdrag benadrukt het belang van het snel en wereldwijd delen van pathogenen — micro-organismen zoals bacteriën en virussen die ziektes kunnen veroorzaken. Er is echter geen concrete garantie dat de medische producten die op basis van deze pathogenen worden ontwikkeld, op eerlijke wijze zullen worden verdeeld. Dit geldt vooral voor landen op het Zuidelijk halfrond. Alhoewel het verdrag in zijn taalgebruik zich sterk inzet op het principe van “billijkheid”, wijzen experts er namelijk op dat de nadruk in de praktijk vooral ligt op “commodity-equity”, het streven naar gelijke toegang tot eindproducten, en niet op het daadwerkelijk verlichten van de gezondheidslast in alle bevolkingsgroepen.[8] Hierdoor blijft de aanpak van pandemieën sterk gecentraliseerd met uniforme maatregelen die onvoldoende zijn afgestemd op lokale noden en contexten.
- De conferentie van de partijen (CoP)
In de overeenkomst wordt voorgesteld een Conferentie van de Partijen (CoP) op te richten, een nieuwe bureaucratische entiteit die belast is met het toezicht op de uitvoering en de interpretatie van het verdrag.[9] Dit orgaan zou binnen een jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst bijeenkomen en zijn eigen toekomstige regels opstellen. Het ontbreekt dit orgaan echter aan democratische verantwoording en er wordt verwacht dat veel belangrijke beslissingen aan de CoP zullen worden overgelaten. Hoewel hun beslissingen officieel “niet-bindend” zijn, zou de CoP toch een aanzienlijke invloed kunnen hebben op het nationale beleid en de interpretatie van de voorwaarden van het verdrag.
- De “één gezondheid”-benadering
De "één gezondheid"-benadering integreert de gezondheid van mens, dier en milieu.[10] Deze integratie heeft geleid tot ernstige ethische en filosofische zorgen, met name over de waardigheid en uniciteit van het menselijk leven. De aanpak wordt gepresenteerd in bindende taal, met termen als "zullen", waardoor de implementatie verplicht wordt voor alle lidstaten. Dit zet de deur open voor potentieel ontmenselijkend beleid.[11]
- Rol van regionale organisaties
Het ontwerp kent regionale organisaties zoals de EU en andere multilaterale organisaties een formele rol toe in de implementatie, maar het maakt niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot de nationale verantwoordingsplicht.[12] Dit kan de democratische controle verwateren en de besluitvormingsmogelijkheid van nationale regeringen beperken. Bovendien kan de stemdynamiek binnen de C0P worden beïnvloed door regionale economische blokken, waardoor individuele landen onder grote druk komen te staan om zich te schikken aan regionale in plaats van nationale belangen.
- Financiële prioriteiten
Er is toenemende bezorgdheid over de nadruk die in de overeenkomst op de begroting wordt gelegd.[13] Het budget dat gebruikt wordt voor de gereedheid, preventie en reactie op pandemieën ligt veel hoger dan de middelen die worden toegewezen aan de bestrijding van aanhoudende en dodelijke ziekten zoals malaria en tuberculose. Dit roept ernstige zorgen op over de prioriteiten in het wereldgezondheidsbeleid en over de vraag of daadwerkelijke, urgente gezondheidsproblemen worden verdrongen door hypothetische toekomstscenario's.
Wat kunnen lidstaten doen?
- Belanghebbenden raadplegen: Regeringen moeten nationaal overleg bevorderen, met inbegrip van parlementen, maatschappelijke organisaties en medische professionals, voordat bindende maatregelen worden genomen.
- Soevereiniteit behouden: De IHR van 2005 staat de WHO toe om aanbevelingen, geen bevelen, te geven. Deze verhouding moet worden benadrukt.
- Reserveringen indienen: Landen kunnen reserveringen of verklaringen indienen om hun interpretatie van de overeenkomst te verduidelijken en hun nationale wetgeving te beschermen.
- Ratificatie uitstellen: Het ondertekenen van de overeenkomst is een teken van politieke steun, maar is niet bindend. Ratificatie maakt de overeenkomst bindend. Landen kunnen wachten tot de PABS Bijlage is afgerond voordat ze een beslissing nemen.
- Ken uw rechtssysteem: In dualistische systemen vereist ratificatie parlementaire goedkeuring. In monistische systemen kan ratificatie door de uitvoerende macht het land automatisch binden.
- Houd de CoP en de Intergouvernementele Werkgroep in de gaten: De Conferentie van de Partijen zal een krachtige rol spelen als ze eenmaal is ingesteld, maar ze zal pas bijeenkomen nadat de overeenkomst in werking is getreden. Ondertussen is de Intergouvernementele Werkgroep, die verantwoordelijk is voor het finaliseren van de PABS-bijlage, al bezig met het vormgeven van de operationele kern van de overeenkomst. De werkzaamheden van deze werkgroep moeten op de voet worden gevolgd.
Conclusie
Het Pandemieverdrag is een ingrijpende poging om het bestuur van de wereldwijde gezondheidszorg opnieuw vorm te geven. Hoewel het prijzenswaardige doelstellingen bevat, roept het nog steeds ernstige vragen op. De lidstaten moeten voorzichtig te werk gaan en ervoor zorgen dat alle gemaakte afspraken het algemeen belang dienen en de waardigheid van de mens respecteren.
Sylvia Mesesi is CCI Policy Officer Africa
[1] Health Policy Watch, “Countries Say YES to Pandemic Agreement”, April 16, 2025. https://healthpolicy-watch.news/countries-say-yes-to-pandemic-agreement/
[2] “This Agreement shall enter into force on the thirtieth day following the date of deposit of the sixtieth instrument of ratification, acceptance, approval, formal confirmation or accession with the Depositary.” — Pandemic Agreement, Article 35.
[3] Lexology, “ What Companies Should Know About the WHO Pandemic Agreement”, April 18, 2025. https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=145189cf-d122-4b69-abe9-f5c43dfbd5c6
[4] Lexology, “ What Companies Should Know About the WHO Pandemic Agreement”, April 18, 2025. https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=145189cf-d122-4b69-abe9-f5c43dfbd5c6
[5] “The objective of the WHO Pandemic Agreement, guided by equity and the principles further set forth herein, is to prevent, prepare for and respond to pandemics.” — Pandemic Agreement, Article 2.
[6] World Health Organization. Abortion Care Guideline. Geneva: WHO, 2022. https://www.who.int/publications/i/item/9789240039483.
[7] World Health Organization. (2024). International Health Regulations (2005) – Amendments Adopted by the Seventy-seventh World Health Assembly, Resolution WHA77.17. Retrieved from https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA77/A77_ACONF14-en.pdf
[8] David Bell and Thi Thuy Van Dinh, “The WHO Pandemic Agreement: A Guide,” Brownstone Institute, March 22, 2024, https://brownstone.org/articles/the-who-pandemic-agreement-a-guide/
[9] “A Conference of the Parties is hereby established.” — Pandemic Agreement, Article 21.
[10] ““One Health approach” for pandemic prevention, preparedness and response recognizes that the health of humans is closely linked and interdependent with the health of domestic and wild animals, as well as plants and the wider environment…”— Pandemic Agreement, Article 1.
[11]“The Parties shall promote a One Health approach for pandemic prevention, preparedness and response…”— Pandemic Agreement, Article 5.
[12] “A regional economic integration organization that is Party to the WHO Pandemic Agreement, in matters within its competence, shall exercise its right to vote with a number of votes equal to the number of its Member States that are Parties to the WHO Pandemic Agreement.” ;”— Pandemic Agreement, Article 22.
[13] “In this regard, each Party, subject to national and/or domestic law and available resources, shall: (a) maintain or increase domestic funding, as necessary, for pandemic prevention, preparedness and response;”— Pandemic Agreement, Article 20.